Análisis del fallo “Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad Sección Pergamino FC Mitre c/ Municipalidad de Pergamino s/ pretensión declarativa de certeza” (CSJN, Expte. 1105/2023/RH1, 10/09/2026).
El 10 de septiembre de 2026, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante, la “CSJN” o la “Corte”) hizo lugar a la queja interpuesta por la Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad Sección Pergamino FC Mitre, declaró procedente el recurso extraordinario federal y dejó sin efecto la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (en adelante “SCJBA”) que había convalidado el cobro de la Tasa de Inspección de Seguridad e Higiene (TISH) por parte de la Municipalidad de Pergamino.
La discusión central que analizó la CSJN se centró en los límites constitucionales al poder tributario municipal. Así, si bien el caso llegó a la CSJN luego de atravesar las distintas instancias del fuero contencioso administrativo bonaerense, con distintas posturas en las etapas del proceso, finalmente, la pretensión de la actora obtuvo acogida favorable ante la Corte.
Desde el inicio del proceso, la Mutual sustentó su pretensión en un conjunto de argumentos de distinta naturaleza. En particular, invocó la exención de las entidades mutuales respecto de todo impuesto, tasa o contribución de mejoras que recaiga sobre sus bienes y actos, prevista en el art. 29 de la Ley Orgánica para las Asociaciones Mutuales (Ley 20.321); la prohibición de aplicar la analogía contemplada en el art. 9°, inc. b, de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (Ley N° 23.548); y los arts. 17, 28 y 31 de la Constitución Nacional. Asimismo, fundó su planteo en el art. 41 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, que impone al Estado provincial el deber de fomentar la organización y el desarrollo de cooperativas y mutuales, otorgándoles un tratamiento tributario acorde con su naturaleza.
Sin embargo, el agravio central de la demanda estuvo dirigido contra la constitucionalidad de la TISH, sobre la base de la falta de prestación efectiva del servicio que justificaría su cobro. Como argumento adicional, la mutual invocó la exención prevista en el art. 29 de la Ley N° 20.321.
El fondo del asunto: qué dijo la Corte sobre la validez de la tasa
i. La carga de la prueba y la protección frente al hecho negativo
La Corte reafirma dos principios estrechamente vinculados entre sí. En primer lugar, ante la negativa del contribuyente de haber recibido el servicio, no puede exigírsele la prueba de un hecho negativo, de demostración prácticamente imposible. En segundo lugar, y como correlato de lo anterior, es el municipio quien debe demostrar de manera fehaciente que la actividad o inspección fue efectivamente realizada, por encontrarse en mejores condiciones técnicas y operativas para hacerlo. Esta distribución de la carga probatoria no es una creación de este fallo: reconoce como antecedentes a “Quilpe S.A. c/ Municipalidad de La Rioja s/ acción de inconstitucionalidad ” (Fallos 335:1987, sentencia del 9 de octubre de 2012) y, más atrás en el tiempo, a la doctrina sentada en “Llobet de Delfino, María Teresa c/ Provincia de Córdoba s/ repetición” (Fallos 275:407, sentencia del 28 de noviembre de 1969 ), consolidada luego en ” Compañía Química S.A. c/ Municipalidad de Tucumán s/recurso contencioso administrativo y acción de inconstitucionalidad” (Fallos 312:1575, sentencia del 5 de septiembre de 1989), entre muchos otros.
En el presente caso, el municipio solo logró acreditar una inspección, ocurrida el 21 de octubre de 2016, es decir, con posterioridad al traslado de la demanda (que se había efectuado el 14 de octubre de 2016). La Corte detecta en este punto una contradicción lógica en la sentencia de la Corte Provincial: haber reconocido, con base en esa única constancia documental, que la mutual recién fue inspeccionada en 2016, y al mismo tiempo sostener que la ausencia de inspecciones durante el medio siglo anterior “no constituía un hecho probado”. Para la CSJN, esta es una “grave y evidente contradicción”, en tanto quien tenía la
carga de acreditar la prestación no podía beneficiarse de la falta de prueba sobre el período que efectivamente estaba en discusión.
ii. El rechazo a la tesis de la “periodicidad razonable” basada en cumplimiento voluntario
La CSJN dedica un desarrollo específico a desestimar el argumento central que se había empleado en la SCJBA, según el cual no sería exigible una inspección periódica porque ello iría en contra de las “modernas técnicas regulatorias basadas en el voluntario acatamiento fundado en la disuasión”. La Corte considera que ese razonamiento traslada, incorrectamente, la lógica propia de los impuestos, donde el riesgo de fiscalización opera como un factor disuasivo del incumplimiento, en tributos desvinculados de cualquier prestación estatal concreta, a la lógica de las tasas retributivas de servicios, donde la inspección no persigue incentivar el pago, sino que constituye, en sí misma, la prestación que el Estado debe realizar. En palabras del fallo, el mandato de una prestación “efectiva” del servicio, reafirmado por el art. 9°, inciso b, de la Ley N° 23.548, hace de la periodicidad de la prestación “un atributo esencial de la tasa que asegura que los servicios sean realmente prestados y que la tasa no constituya un impuesto encubierto”.
iii. El desplazamiento del estándar de confiscatoriedad como único control
Este es uno de los puntos más relevantes del fallo. La Corte deja en claro que, para cuestionar constitucionalmente el monto de una tasa, no es necesario demostrar que el tributo es confiscatorio. La tasa también puede ser inválida cuando, aun sin llegar a ese extremo, su monto no resulta razonable ni proporcional en relación con el servicio que pretende financiar. De este modo, la confiscatoriedad no constituye el único parámetro para analizar la validez constitucional de la tasa.
En su lugar, la Corte retoma una línea de precedentes como “Ana Vignolo de Casullo c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires” (Fallos 192:139, sentencia del 6 de marzo de 1942) y “Banco de la Nación Argentina c/ Municipalidad de San Rafael” (Fallos 234:663, sentencia del 16 de mayo de 1956), “Empresa de Transporte de Pasajeros Navarro Hnos. S.R.L. c/ Municipalidad de Puerto Tirol S/Acción de Inconstitucionalidad Contra Ordenanza N°068/90” (Fallos 319:2211, sentencia del 10 de octubre de 1996), “Empresa Pesquera de la Patagonia y Antártida S.A. c/ Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (Fallos 338:313,sentencia del 29 de abril de 2015) y “Esso Petrolera Argentina SRL c/ Municipalidad de Quilmes s/ Acción Contencioso Administrativa” (Fallos 344:2123, sentencia del 2 de septiembre de 2021). A partir de estos antecedentes, desarrolla un análisis de razonabilidad y proporcionalidad de las tasas, que reconoce dos límites: por un lado, el monto global de lo recaudado en relación con el costo del servicio; por el otro, el uso de la capacidad contributiva como criterio para distribuir ese costo entre los contribuyentes.
El primer límite supone que la recaudación de la tasa no puede superar de manera desproporcionada el costo global de organizar y poner a disposición el servicio. En este punto, la Corte admite como referencia un monto de hasta el doble de ese costo, de modo que, superado ese margen, el excedente podría revelar que el tributo se ha convertido, en los hechos, en un impuesto. El segundo límite se refiere al uso de la capacidad contributiva: esta puede ser utilizada para distribuir el costo del servicio entre los distintos contribuyentes, de manera que quienes tengan mayor capacidad económica soporten una mayor proporción, pero no puede utilizarse para desnaturalizar la tasa y convertirla en un impuesto.
Conclusión
El presente fallo confirma y profundiza la línea jurisprudencial de la CSJN en materia de tasas municipales, reafirmando que la carga de probar la prestación efectiva del servicio recae sobre el municipio, y desplazando el estándar de confiscatoriedad como único control admisible sobre la cuantía del tributo, en favor de un test de proporcionalidad más estricto, con un parámetro cuantitativo de referencia (hasta el doble del costo global del servicio).
En el plano sustantivo, no se trata de un caso aislado ni de un giro de ciento ochenta grados. El fallo aplica y profundiza una línea de precedentes consolidada desde hace más de tres décadas: la exigencia de prestación concreta, efectiva e individualizada de un servicio y la carga de la prueba en cabeza del municipio ante la negativa del contribuyente une a esos mismos antecedentes. Lo que sí resulta más novedoso, dentro de esta continuidad, es el desarrollo sobre proporcionalidad y confiscatoriedad reseñado que desplaza el estándar que venían aplicando los tribunales superiores provinciales.
En el plano procesal, en cambio, sí hay un elemento diferencial y poco replicado: la combinación específica de una acción declarativa de certeza, preventiva, iniciada en jurisdicción puramente provincial, sin ningún atajo de jurisdicción federal, que atravesó cuatro instancias con resultados alternados hasta activar el estándar de arbitrariedad manifiesta ante la CSJN