I. Las Tasas de Abasto
Bajo denominaciones diversas (tales como: Tasa de Abasto, Contribución de Protección Sanitaria, Derechos de Inspección o Contribución que Incide sobre la Protección Sanitaria, entre otros), buena parte de los municipios argentinos exige el pago de un tributo a las empresas que introducen productos alimenticios en su ejido, aun cuando aquellos fueron elaborados y controlados fuera de esa jurisdicción por las autoridades federales competentes.
Ahora bien, dentro de la clasificación tripartita de los tributos (impuestos, tasas y contribuciones) que estableció la Corte Suprema de Justicia de la Nación (la “CSJN”) en, por ejemplo: “Laboratorios Raffo S.A. c/Municipalidad de Córdoba” (Fallos 332:1503, sentencia del 23 de junio de 2009), estos gravámenes se encuadran dentro de la categoría de las tasas.
El rasgo distintivo de las tasas es que su cobro presupone que el Estado organice, ponga a disposición y preste efectivamente al contribuyente un servicio concreto, individualizado y divisible, referido a un bien o acto específico de ese sujeto.
En tal sentido, el hecho imponible de las denominadas Tasas de Abasto consiste, en términos generales, en la retribución de los servicios de inspección, contralor y fiscalización sanitaria o bromatológica que el municipio presta (o dice prestar) respecto de los productos alimenticios que ingresan a su ejido para ser consumidos o comercializados, en especial cuando esos productos fueron elaborados, producidos o fraccionados en establecimientos situados fuera de esa jurisdicción. Lo que nos lleva nuevamente a destacar la falta de competencia municipal para ello.
Así las cosas, resulta destacable que, si bien la potestad tributaria municipal es autónoma (conforme arts. 5° y 123 CN), esa autonomía encuentra límites en la propia Constitución Nacional. Entre ellos se destacan las leyes federales (como la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos N° 23.548 -en adelante, la “LCFI”-) y los arts. 75, incisos 12 (la denominada “cláusula de los Códigos”) y 13 (la cláusula comercial, que impide afectar el comercio interjurisdiccional) de la Constitución Nacional. Ello implica que los municipios no pueden crear tasas que graven materia coparticipada o invadan competencias federales (como el control del sistema alimentario nacional), ni que, en los hechos, interfieran en el libre tránsito de mercaderías.
II. La distribución de competencias en materia alimentaria
El Código Alimentario Argentino (Ley N° 18.284, en adelante el “CAA”), sancionado por el Congreso de la Nación en uso de las competencias delegadas por las Provincias (conforme art. 75 inciso 12 CN) y su normativa reglamentaria (entre ella el Decreto N° 815/99) crean el sistema nacional de control de alimentos, estableciendo un esquema claro de reparto de competencias entre la Nación, la Provincias y los Municipios.
La aprobación y el registro del producto alimenticio (es decir, de su fórmula) está a cargo de la autoridad sanitaria nacional competente según el tipo de producto: la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (la “ANMAT”), a través del Instituto Nacional de Alimentos (el “INAL”), para los productos no cárnicos, y a través de su Servicio de Domisanitarios, para los productos de uso doméstico; y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (el “SENASA”) para los de origen animal o vegetal.
Asimismo, el control de la planta industrial donde el alimento se elabora, produce o fracciona está sometido a la verificación tanto de la autoridad nacional como de la autoridad provincial en cuya jurisdicción se encuentra radicado. Una vez otorgadas esas habilitaciones (que se plasman, entre otros, en el Registro Nacional de Establecimientos y en el Registro Nacional de Productos Alimenticios), el producto queda habilitado para circular, comercializarse y expenderse en todo el territorio nacional.
El control del tránsito federal de esas mercaderías (incluido el de los transportes que las trasladan) también recae en la órbita nacional: en el INAL para los alimentos no cárnicos y en el SENASA para los productos de origen animal o vegetal, sin que los municipios tengan intervención alguna hasta aquí.
En definitiva, conforme el propio Decreto N° 815/99, las autoridades municipales solo están facultadas para realizar controles en la boca de expendio dentro de su ejido municipal. No pueden controlar, retener ni exigir tributo alguno respecto de mercadería que se encuentra en tránsito federal hacia otra jurisdicción o hacia comerciantes locales que luego la revenderán. En este contexto, tampoco pueden prestar servicio público divisible alguno en relación a esas mercaderías que, como ya se detalló, fueron controladas por el Estado Nacional y las Provincias.
III. La Tasa de Abasto: un tributo que excede la competencia municipal
Como corolario de lo relatado hasta aquí, el conflicto se desencadena cuando las ordenanzas municipales sancionan tasas que, bajo el pretexto de prestar un servicio para el cual no tienen competencia y que ya fue prestado por otros niveles de gobierno, gravan el mero ingreso de la mercadería al ejido (y no su venta en boca de expendio), exigiendo sellados, declaraciones juradas y el pago de la tasa como condición para permitir el paso de los transportes.
Agravando la situación, el incumplimiento de esa exigencia no sería meramente formal: ante la falta de pago, según la ordenanza de que se trate, el municipio podría retener los transportes en la vía pública, impedir su ingreso al ejido, decomisar la mercadería o imponer multas, aun cuando el producto ya cuente
con todas las habilitaciones sanitarias nacionales y provinciales necesarias para circular libremente por el país.
Sumado a todo ello, en los hechos, los municipios no prestarían el servicio que la tasa dice retribuir, sino que se limitarían a visar las aprobaciones ya otorgadas por las autoridades nacionales y provinciales, como si se tratara de una aduana interior, conducta expresamente vedada por los arts. 9, 10 y 11 CN.
Esta superposición de controles no solo carece de sustento normativo, sino que vulnera el requisito esencial de toda tasa, que exige una prestación efectiva, concreta e individualizada, no una simple invocación genérica de las “ventajas” que el ingreso a un mercado local le reportaría a la empresa.
IV. Las violaciones constitucionales
Tal como se viene relatando, las Tasas de Abasto resultan contrarias a la CN y a la LCFI. Ello, en tanto:
– Crean una aduana interior: Los artículos 9, 10, 11 y126 CN prohíben expresamente la existencia de aduanas interiores y de derechos de tránsito, “cualquiera sea su denominación”. La CSJN sostuvo en la causa: “The South American Stores Gath y Chaves c/Provincia de Buenos Aires. S.A.” (Fallos 149:137, sentencia del 24 de agosto de 1927) que esos artículos procuran que el territorio nacional sea un único espacio económico, impidiendo que cualquier provincia pueda hostilizar el comercio de los productos originarios de las otras. En similar sentido se expidió en la causa “Bressani, Carlos H. y otros c/ Provincia de Mendoza” (CSJN, Fallos: 178:9, sentencia del 2 de junio de 1937), afirmando que ello constituye un aspecto esencial del programa económico de la Constitución, orientado a construir “un solo país para un solo pueblo, pues no habría Nación si cada provincia se condujera económicamente como una potencia independiente”. Más recientemente, en “Droguería Kellerhoff SA c/ Municipalidad Santa Rosa Calamuchita s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad” (CSJN, Fallos: 344:215, sentencia del 4 de marzo de 2021), la Corte entendió que el pago de la “Tasa de Inspección Veterinaria, Bromatológica, Química y Control Higiénico sobre productos alimenticios y de consumo” (una denominación diferente para la Tasa de Abasto) implica en los hechos el pago de derechos de tránsito y la consiguiente creación de una aduana interior, prohibida por la Carta Magna.
– Afectan la libre circulación de bienes: Los mismos arts. 9, 10 y 11 CN protegen, también, la libre circulación económica de bienes y servicios dentro del territorio nacional, impidiendo que el paso de mercadería de una jurisdicción a otra se vea obstaculizado de cualquier forma (incluso por tributos o derechos de tránsito). Así lo sostuvo la CSJN en “Logística La Serenísima S.A. y otros c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (Fallos 335:49, sentencia del 14 de febrero de 2012), al afirmar que los poderes locales no pueden dictar normas que obstaculicen o menoscaben el tráfico interprovincial. Más recientemente, en “Granja Tres Arroyos SACAFEI c/ Municipalidad de Río Cuarto s/ acción meramente declarativa de derecho” (CSJN, FCB 034667/2016/CS1, sentencia del 3 de agosto de 2023), reafirmó que gravar el ingreso de mercadería mediante controles de frontera municipal contraviene esa prohibición, señalando que “lo abolido y prohibido por las cláusulas citadas es el gravamen a la circulación territorial” y que el paso de una jurisdicción a otra “no puede convertirse en un hecho imponible”.
– Afectan competencias exclusivas de la Nación y las provincias: tal como se desarrolló en el punto II, al pretender ejercer un control alimentario que la normativa federal (CAA y Decreto N° 815/99) reserva a la autoridad nacional o provincial competente, según el caso.
– Violan la LCFI: su art. 9°, inciso b), obliga a los municipios a no aplicar gravámenes locales análogos a los tributos nacionales coparticipados, exceptuando únicamente a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, conforme la doctrina de la CSJN, entre muchos otros en: “Gasnor S.A. c/
Municipalidad de La Banda s/acción meramente declarativa” (Fallo 344:2728, sentencia del 7 de octubre del 2021) y “Laboratorios Raffo” (ya citado). En la medida en que una Tasa de Abasto no retribuye un servicio efectivo (según se explicó en el punto anterior), pierde esa exención y muta en un impuesto encubierto que grava el comercio y la circulación de mercaderías, materia ya alcanzada por tributos nacionales coparticipados (como el IVA), incurriendo así en la prohibición de doble imposición interna que la ley persigue evitar.
– Afectan la cláusula del progreso (art. 75, incs. 18 y 19, CN): en tanto interfieren con la facultad del Congreso de la Nación de reglar las materias conducentes al desarrollo económico del país.
V. La justicia federal de San Luis ratifica la consolidada jurisprudencia en la materia
En concordancia con lo desarrollado hasta aquí, el 11 de agosto de 2026 la Justicia Federal de San Luis dictó una medida cautelar a favor de una compañía que se encontraba sometida al pago de la Tasa de Abasto en la Municipalidad de San Luis.
Así, en la causa caratulada “Molinos Río de la Plata S.A. c/ Municipalidad de la Ciudad de San Luis s/ Acción Mere Declarativa de Inconstitucionalidad” (FMZ 20842/2026), la Justicia Federal concedió la medida cautelar peticionada por considerar que se encontraban acreditados, con el grado de verosimilitud propio de esta etapa cautelar, tanto el peligro en la demora como la apariencia de buen derecho invocada por la actora, en tanto la Contribución que Incide sobre la Protección Sanitaria (Tasa de Abasto) exigida por el Municipio podría resultar contraria a los arts. 9, 10, 11 y 75, inc. 13, CN, al configurar una posible interferencia con los organismos especializados de control establecidos por la legislación nacional aplicable en materia alimentaria.
Para arribar a esa conclusión, el juez tuvo especialmente en cuenta que el CAA establece para todo el territorio nacional las condiciones y requisitos de elaboración, fraccionamiento, envasado, conservación y transporte de alimentos, siendo autoridades de aplicación el Estado Nacional y las provincias, mas no los municipios, a quienes les está vedado ejercer control alguno durante el traslado, transporte o distribución de la mercadería. De allí que consideró verosímil la inaplicabilidad, a la firma actora, de la tasa municipal cuestionada. A ello sumó que, de no otorgarse la cautelar, la iniciación de trámites administrativos o judiciales tendientes al cobro de la Tasa repercutiría perjudicialmente sobre el patrimonio de la empresa, configurando así el peligro en la demora exigido por el art. 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. El Juzgado remitió, además, a su propio precedente en la causa “Frigorífico Maru S.A. c/ Municipalidad de la Ciudad de San Luis s/ Acción Mere Declarativa de Inconstitucionalidad” (sentencia del 12 de mayo de 2023, confirmada por la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza el 22 de septiembre de 2023), en el que ya había sostenido que la Municipalidad no reviste el carácter de autoridad de aplicación del CAA.
Sobre la base de dichos argumentos, el Juzgado ordenó a la Municipalidad de la Ciudad de San Luis abstenerse de liquidar, reclamar, intimar o exigir el pago de la Tasa de Abasto, así como de trabar medidas cautelares, librar boletas de deuda u obstaculizar de cualquier forma el ingreso y traslado de los productos de la actora, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en la causa.
VI. Conclusión
Del análisis de los precedentes judiciales reseñados, surge que que la Justicia Federal sigue reafirmando un rumbo definido: los municipios no tienen la potestad para regular ni controlar el sistema alimentario nacional (facultad reservada a la Nación y a las Provincias, según el caso), ni para fiscalizar el tránsito federal de mercaderías, de modo que no pueden exigir tributos por controles que constitucionalmente son ajenos a sus potestades y que, en los hechos, tampoco prestan, más allá del único ámbito que sí les compete:
la boca de expendio dentro de su propio ejido. Para las empresas que continúan padeciendo estos comportamientos inconstitucionales a lo largo de todo el país, los antecedentes aquí mencionados ofrecen argumentos sólidos ya consolidados a fin de repeler las tasas de abasto y cualquier acto o hecho de los municipios que interfieran con el libre tránsito de sus mercaderías.