En dos recientes sentencias, dictadas en las causas “New Revlon Argentina S.A. c/ Municipalidad de San Isidro S/ Pretensión anulatoria”1 y “Freudenberg S.A. c/ Municipalidad de General San Martín S/ Pretensión anulatoria – otros juicios”2, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de San Martín (en adelante, la “Cámara”) abordó con notable claridad un problema recurrente en materia de tasas municipales como es la inexigibilidad del cobro de las mismas cuando el ente municipal no acredita la prestación efectiva del servicio público divisible en cabeza de los contribuyentes a quienes se les reclama el pago.
Para arribar a dicha conclusión, la Cámara analizó y citó en extenso la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema de Justicia de la Nación3 como de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires4, concluyendo que no existe duda alguna en cuanto que una tasa constituye toda prestación obligatoria, en dinero o en especie, que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige en virtud de ley por un servicio o actividad estatal que se particulariza o individualiza en el obligado al pago; y que tal servicio debe caracterizarse como divisible, en la medida en que se encuentra determinado y concretado en relación con los individuos a quienes atañe, pues la prestación que da origen a la tasa debe estar necesariamente particularizada en el sujeto pasivo.
De la propia definición del tributo se desprende que el nacimiento de la tasa y, en consecuencia, su exigibilidad, surgen cuando se verifica en los hechos la prestación concreta, efectiva e individualizada del servicio (bien o acto) en cabeza del contribuyente durante los períodos reclamados5.
Por lo tanto, frente a la inexistencia de alguno de esos requisitos, las tasas no resultan exigibles al contribuyente.
En este sentido, la Cámara destacó que no resulta suficiente para justificar el cobro de una tasa la presencia física del contribuyente en el ejido del municipio reclamante (mediante un establecimiento habilitado) ni la mera “organización” del servicio, ni la supuesta existencia de dependencias administrativas o personal afectado. Por el contrario, el cobro de la tasa sólo resulta válido si el contribuyente recibe la prestación efectiva de los servicios públicos divisibles descriptos por la norma, circunstancia que no puede ser suplida por el concepto de potencialidad de la prestación.
La potencialidad del servicio y la periodicidad del servicio
Bajo la premisa antes descripta, la Cámara precisó el verdadero alcance de la noción de “potencialidad” del servicio. Señaló que dicha idea no implica que el servicio pueda o no prestarse, sino que refiere a aquellos supuestos en los cuales el contribuyente, aun encontrándose comprendido en el hecho imponible, se niega o resiste a recibir la inspección. En tales casos, no puede eximirse del pago alegando una renuncia a los beneficios de la prestación, en tanto el servicio persigue un interés general.
Es por ello que las municipalidades no pueden exigir el pago de la TISH a aquellos sujetos a quienes no se les haya prestado efectivamente el servicio público descripto por la norma, aduciendo una supuesta potencialidad, como sinónimo de discrecionalidad. En ausencia de prestación efectiva del servicio, no existe una tasa válidamente exigible.
Por ello, solo puede considerarse configurado el hecho imponible de la TISH cuando la municipalidad acredita la prestación de inspecciones reales, verificables y vinculadas específicamente al contribuyente a quien se le reclama el pago. En ausencia de dicha prueba, el acto administrativo determinativo carece de causa, pues falta el presupuesto fáctico que la norma exige para el nacimiento de la obligación tributaria.
Asimismo, en los fallos comentados, la Cámara limita el concepto de periodicidad en la prestación efectiva de los servicios públicos descriptos en las normas que sancionan las tasas, remarcando que tal concepto no puede llevar al absurdo de considerar que un servicio resulta potencialmente susceptible de ser prestado periódicamente si en el lapso por el cual se reclama el pago, nunca fue efectivamente prestado.
Así, si bien los fallos no establecen parámetros para esclarecer de manera indubitable qué debe entenderse por prestaciones periódicas, sí determinan que el servicio debió ser efectivamente prestado en el lapso por el cual se reclama el pago, con una razonable periodicidad. En el caso que ello no ocurra, el reclamo de pago de la TISH será inválido.
La carga de la prueba en cabeza del Municipio y la distinción entre inspección y recaudación
Otro punto relevante de los fallos comentados se centra en la carga de la prueba de la prestación efectiva de los servicios, la cual resulta decisiva para resolver la inexistencia del hecho imponible y la improcedencia de los pagos reclamados.
La Cámara parte de una premisa clara, tomada de la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación6 y de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires7: en aquellos casos en los que el contribuyente niega haber recibido la prestación efectiva de los servicios descriptos por las normas correspondientes, no puede exigírsele la prueba de un hecho negativo. En consecuencia, es la propia Administración municipal la que se encuentra en mejores condiciones de acreditar el despliegue de su propia actividad, mediante actas de inspección, partes de constatación, informes técnicos, registros internos, rutas de inspectores o cualquier otra constancia contemporánea a los períodos reclamados y es sobre la municipalidad sobre quien recae la carga de la prueba.
Desde esta perspectiva, el Tribunal rechazó expresamente los intentos municipales de suplir la ausencia de prueba mediante elementos que no guardan relación directa con la prestación del servicio de inspección de seguridad e higiene. La mera invocación de antecedentes de infracciones, la existencia de habilitaciones otorgadas décadas atrás, el extravío de expedientes administrativos o la falta de exhibición del “Libro de Inspecciones” no constituyen prueba alguna de que el servicio haya sido efectivamente prestado.
Adicionalmente, la Cámara introdujo una distinción conceptual decisiva, al diferenciar claramente la potestad de fiscalización y recaudación tributaria y de la prestación efectiva del servicio específico que configura el hecho imponible de la tasa.
Las actuaciones administrativas vinculadas a cuestiones tributarias, registrales o sancionatorias pueden demostrar que el municipio ejerció funciones de control fiscal o mantuvo actividad administrativa; sin embargo, de ningún modo acreditan que haya desplegado la actividad de policía en materia de seguridad e higiene respecto del contribuyente durante los períodos reclamados. En otros términos, recaudar, registrar
o sancionar no equivale a inspeccionar en materia de seguridad e higiene. Por lo tanto, esas actuaciones administrativas no hacen nacer el hecho imponible de la TISH.
La ausencia absoluta de actas de inspección, informes de inspectores o constancias técnicas contemporáneas generó, en ambos casos, una presunción de inactividad que los municipios no lograron revertir. Y esa orfandad probatoria no es un defecto formal, sino que impacta directamente sobre la “causa” del acto administrativo, pues impide tener por acreditado el presupuesto fáctico indispensable para el nacimiento de la obligación tributaria.
Así, la Cámara concluyó que la falta de producción de la prueba por parte de las municipalidades -quienes se encontraban en mejores condiciones de hacerlo- sella la suerte de la pretensión fiscal, al no encontrarse acreditada la prestación concreta, efectiva e individualizada del servicio que la tasa pretende retribuir.
Conclusiones
La secuencia lógica construida por la Cámara en los fallos comentados presenta una claridad meridiana que no admite dudas en su interpretación: la tasa es un tributo cuya validez depende incuestionablemente de la prestación efectiva del servicio público descripto en la norma que la sanciona a aquel sujeto al cual se le reclama el pago de la misma.
Frente a la negativa de los contribuyentes a abonar los montos reclamados por lo municipio en concepto de tasa, alegando la falta de prestación de los servicios públicos a los que alude la norma, corresponde a aquellas municipalidades acreditar esa prestación efectiva, ello sin perjuicio de la prueba que cada contribuyente pueda ofrecer.
No procede el cobro de las tasas en virtud de prestaciones meramente potenciales, pues este concepto no está vinculado a una facultad discrecional municipal, sino a la procedencia del pago en cabeza de los contribuyentes, incluso cuando estos se rehúsen recibir los servicios.
La prestación de cualquier servicio por parte de la municipalidad -como por ejemplo el de recaudación- no habilita el cobro de la TISH, el servicio a prestarse efectivamente es el descripto por la norma que sanciona la tasa.
En función de ello, el Tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos impugnados por las actoras, ordenó la devolución de las sumas abonadas en concepto de pago previo y condenó en costas a los Municipios demandados.
Estos pronunciamientos constituyen un precedente de gran importancia en materia de tributos locales, en tanto recuerdan que la potestad tributaria local encuentra un límite claro en la exigencia de correspondencia entre la tasa exigida y el servicio efectivamente prestado, y que la carga de acreditar dicha prestación recae necesariamente en la administración y no en el contribuyente.